成本、費(fèi)用一直是行業(yè)無法回避而又廣泛熱議的話題。

構(gòu)建覆蓋污水處理和污泥處置成本并合理盈利的收費(fèi)機(jī)制，是推動(dòng)我國城鎮(zhèn)污水收集處理工作可持續(xù)發(fā)展的根本保障。

本文通過分析我國城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)現(xiàn)狀存在的標(biāo)準(zhǔn)低，污水處理費(fèi)占水價(jià)、人均可支配收入比重偏低，污水處理費(fèi)不能覆蓋全成本且未包括收集環(huán)節(jié)等問題，提出有關(guān)對(duì)策建議，為推動(dòng)我國污水處理費(fèi)機(jī)制建設(shè)，提升污水收集處理設(shè)施效能提供參考。

01

污水處理費(fèi)現(xiàn)行政策及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

（一）現(xiàn)行污水處理費(fèi)有關(guān)政策

我國污水處理費(fèi)的相關(guān)法規(guī)政策主要有《中華人民共和國水污染防治法》《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》（財(cái)稅[2014]151號(hào)）等，明確了我國城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)的征收、使用和管理的有關(guān)內(nèi)容，按照“污染者付費(fèi)”原則，由排水單位和個(gè)人繳納，公共供水企業(yè)代征后上繳入庫，政府通過購買服務(wù)方式，向提供污水處理服務(wù)的單位支付服務(wù)費(fèi)，征收的污水處理費(fèi)不能保障城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施正常運(yùn)營的，由地方財(cái)政給予補(bǔ)貼。這一系列法規(guī)政策奠定了當(dāng)前我國城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)的基本格局。

2015年，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》(發(fā)改價(jià)格【2015】119號(hào))，明確“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要補(bǔ)償污水處理和污泥處置設(shè)施的運(yùn)營成本并合理盈利”“2016年底前，設(shè)市城市污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元”“已經(jīng)達(dá)到最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)但尚未補(bǔ)償成本并合理盈利的，應(yīng)當(dāng)結(jié)合污染防治形勢(shì)等進(jìn)一步提高污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”。

該文件的出臺(tái)推動(dòng)了各地污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提升，有力支持了促進(jìn)污水處理和水污染防治。但各地政策執(zhí)行情況不一，污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不能覆蓋污水處理成本的現(xiàn)象仍較普遍。相關(guān)專家學(xué)者對(duì)污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定與調(diào)整、成本定價(jià)原則與方法等進(jìn)行了大量研究，提出了不同角度的定價(jià)方法，但尚未有明確統(tǒng)一的定價(jià)與調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)供各地參考執(zhí)行，相關(guān)定價(jià)原則有待進(jìn)一步明晰與健全。

2020年4月，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、生態(tài)環(huán)境部、水利部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于完善長江經(jīng)濟(jì)帶污水處理收費(fèi)機(jī)制有關(guān)政策的指導(dǎo)意見》(發(fā)改價(jià)格[2020]561號(hào))，明確各地要嚴(yán)格開展污水處理成本監(jiān)審調(diào)查，污水處理成本包括污水處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營和污泥無害化處置成本，明確要按照補(bǔ)償污水處理和運(yùn)行成本的原則，合理制定污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，完善污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。該文件進(jìn)一步明確了要在開展成本監(jiān)審的基礎(chǔ)上，將污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至合理水平，同時(shí)明確了成本范圍，但實(shí)際中長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)污水處理成本也尚未調(diào)整到位。

（二）我國城市污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)概況

本文選取36個(gè)大、中城市為重點(diǎn)研究對(duì)象，通過統(tǒng)計(jì)各城市污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及在居民生活用水價(jià)格（第一階梯）、人均可支配收入中的占比等，分析其污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)水平。根據(jù)中國水網(wǎng)、各地公開及調(diào)研數(shù)據(jù)，目前全國城市居民生活污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)平均約為0.96元／立方米，略高于國家明確的最低標(biāo)準(zhǔn)。

在重點(diǎn)調(diào)研的36個(gè)大、中城市污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、居民生活用水價(jià)格（第一階梯）、年人均生活用水量、人均可支配收入等的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，計(jì)算各城市污水處理費(fèi)有關(guān)占比情況，如表1所示。

36個(gè)大、中城市居民生活污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)平均為1.03元／立方米，最高為上海市的2元／立方米，最低為拉薩市的0.8元／立方米。36個(gè)城市中僅拉薩市低于國家規(guī)定的0.95元／立方米標(biāo)準(zhǔn)，20個(gè)城市未超過0.95元／立方米，大于1元／立方米僅有7個(gè)城市。居民生活用水價(jià)格方面，36個(gè)大、中城市平均為3.44元／立方米，最高為石家莊市的5.23元／立方米，最低為拉薩市的2.34元／立方米。36個(gè)城市污水處理費(fèi)占生活用水水價(jià)比重平均為31％，占比最高的為上海市的47.1％，最低的為石家莊市的18.2％。然而，國外紐約、倫敦、巴黎、東京等城市污水處理費(fèi)占比超過一半，遠(yuǎn)高于我國上述城市的占比數(shù)據(jù)。

人均可支配收入中的占比方面，36個(gè)大、中城市人均年污水處理費(fèi)支出占可支配收入比重分布在0.07％～0.31％，平均為(1.13％；人均年水費(fèi)支出占可支配收入比重分布在0.26％～0.73％，平均為0.42％。通常以人均水費(fèi)支出占人均可支配收入的比例來衡量居民水價(jià)承受能力，許多國家政府和國際組織都給出了居民水價(jià)承受能力基準(zhǔn)，如世界銀行為3％一5％，美國為2.5％，紐約、倫敦等城市約為1％，均顯著高于我國大、中城市水平，相應(yīng)的我國城市年污水處理費(fèi)支出占可支配收入比重也遠(yuǎn)低于國外發(fā)達(dá)城市。

02

我國城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)存在的問題

（一）污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制待落實(shí)

隨著一系列污水處理費(fèi)有關(guān)法規(guī)政策的出臺(tái)，各地基本建立了污水處理費(fèi)收費(fèi)機(jī)制，有力推動(dòng)了污水處理行業(yè)發(fā)展。城市污水處理廠的用電、藥劑和人工等生產(chǎn)要素都直接影響污水處理設(shè)施的運(yùn)行成本，但用電、藥劑和人工等的單價(jià)一直處于變化中，也就決定了污水處理廠的運(yùn)行成本是一個(gè)波動(dòng)值。

這就意味著地方政府應(yīng)基于污水處理設(shè)施生產(chǎn)要素的價(jià)格變化和實(shí)際治理目標(biāo)要求的變化，建立污水處理費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，保證污水處理設(shè)施的正常運(yùn)營。然而，目前各城市普遍存在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，沒有依法覆蓋污水和污泥處理設(shè)施運(yùn)營成本的情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制未落實(shí)，甚至仍有不少城市居民污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于國家2015年確定的居民每噸“不低于0.95元”的標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國目前仍有100多座城市的居民污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于0.95元，而超過60％的城市居民污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也只是剛剛達(dá)到0.95元的最低標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)不能覆蓋處理成本。

36個(gè)大、中城市居民生活污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)平均為1.03元／立方米，現(xiàn)狀排水標(biāo)準(zhǔn)情況下，一般污水處理成本約1.6元／立方米，若按全成本測(cè)算，城市污水收集處理（含管網(wǎng)）成本最少需要2.5元／立方米，我國城市污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)無論從覆蓋成本角度，還是與國際發(fā)達(dá)地區(qū)水平相比均存在一定差距。

此外，隨著美麗中國建設(shè)的推進(jìn)，各地對(duì)水環(huán)境要求越來越高，部分地區(qū)貫徹新發(fā)展理念有偏差，認(rèn)為提升污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)就能改善水環(huán)境，一味追求出廠水達(dá)到地表水Ⅳ類，甚至Ⅲ類水等更高的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致處理成本進(jìn)一步增加，未將有限資金統(tǒng)籌用于污水收集處理系統(tǒng)性建設(shè)，資金投入產(chǎn)出效益不佳。

表1 36個(gè)大、中城市污水處理費(fèi)情況

（二）污水處理費(fèi)未覆蓋管網(wǎng)運(yùn)行維護(hù)成本

近年來，我國不斷加大污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行管理力度，全國污水收集處理能力和水平顯著提升，2022年全國城市污水處理廠處理能力達(dá)2.16億立方米／天，污水處理率達(dá)到98.11％，然而城市生活污水集中收集率為70.06％，城市污水收集系統(tǒng)存在明顯短板，管網(wǎng)老舊破損、污水處理廠進(jìn)水濃度低、缺乏專業(yè)化運(yùn)行維護(hù)等問題普遍存在，污水管網(wǎng)建設(shè)改造仍需大量資金投入。

而我國污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中不包括管網(wǎng)的運(yùn)行維護(hù)成本，《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》明確“污水處理費(fèi)專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和污泥處理處置，以及污水處理費(fèi)的代征手續(xù)費(fèi)支出，不得挪作他用”；《關(guān)于完善長江經(jīng)濟(jì)帶污水處理收費(fèi)機(jī)制有關(guān)政策的指導(dǎo)意見》更是明確“污水處理成本包括污水處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營和污泥無害化處置成本”。

這也就意味著，目前全國各地征收的污水處理費(fèi)并不能直接用于支持污水管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)維成本開支，相當(dāng)于我國污水定價(jià)的原則是“部分成本核算”，污染者付費(fèi)只涵蓋了污水處理，未涵蓋污水收集環(huán)節(jié)。在污水處理收費(fèi)尚不能覆蓋處理成本的情況下，污水管網(wǎng)運(yùn)行維護(hù)的費(fèi)用基本全部依靠財(cái)政補(bǔ)貼，各地財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，運(yùn)維、投入不足，難以充分發(fā)揮設(shè)施效能。

（三）污水處理定價(jià)機(jī)制及成本監(jiān)審有待規(guī)范

雖然我國目前已制定了較為完善的污水處理收費(fèi)有關(guān)法律法規(guī)和政策文件，明確要合理調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)定價(jià)機(jī)制、成本的構(gòu)成和具體審核標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)校核周期等缺乏進(jìn)一步的規(guī)定與指引，各地普遍存在調(diào)價(jià)周期較長、調(diào)價(jià)程序復(fù)雜等情況，相關(guān)政策執(zhí)行存在一定難度，需進(jìn)一步完善有關(guān)支持政策，加快推動(dòng)污水處理收費(fèi)政策完善。

03

對(duì)策建議

（一）完善污水處理費(fèi)定價(jià)機(jī)制，合理制定污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

一方面，要進(jìn)一步強(qiáng)化污水處理收費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，敦促地方盡快調(diào)整達(dá)到覆蓋污水污泥處理全成本的要求，一步到位有困難的可分步調(diào)整，逐步提升至合理水平；另一方面，持續(xù)推進(jìn)長效機(jī)制建設(shè)，可參照《城鎮(zhèn)供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》《城鎮(zhèn)供水價(jià)格管理辦法》，推動(dòng)研究制定城鎮(zhèn)污水價(jià)格管理辦法及城鎮(zhèn)污水定價(jià)成本監(jiān)審辦法，以法規(guī)文件形式進(jìn)一步規(guī)范污水處理費(fèi)定價(jià)機(jī)制與調(diào)整周期，推動(dòng)各地系統(tǒng)完善收費(fèi)機(jī)制，合理制定污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為城鎮(zhèn)污水處理事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展提供制度保障。

（二）創(chuàng)新完善收費(fèi)政策，強(qiáng)化管網(wǎng)運(yùn)行維護(hù)

借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的通行做法，從污水處理全系統(tǒng)、全成本角度考慮，將“污水處理費(fèi)”改為“污水收集處理費(fèi)”，可從發(fā)達(dá)地區(qū)率先開展試點(diǎn)示范，探索將污水管網(wǎng)的運(yùn)行維護(hù)成本納入污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)覆蓋范圍，從根本上破解管網(wǎng)運(yùn)行維護(hù)資金保障難題，提高污水管網(wǎng)收集效能。目前，已有部分省份在實(shí)踐中統(tǒng)籌污水處理費(fèi)用于污水收集和處理系統(tǒng)，可在總結(jié)試點(diǎn)示范經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步推廣。

（三）推進(jìn)廠網(wǎng)河（湖）一體化運(yùn)維和按效付費(fèi)

推廣北京、廣州等地經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)廠網(wǎng)河（湖）一體化運(yùn)行維護(hù)，建立專業(yè)隊(duì)伍進(jìn)行運(yùn)行管理。建立污水處理運(yùn)營服務(wù)費(fèi)與污水收集處理設(shè)施運(yùn)行效能掛鉤的考核機(jī)制，將污水處理廠進(jìn)水污染物濃度、污染物削減量、管網(wǎng)養(yǎng)護(hù)成效等指標(biāo)納入?yún)f(xié)議約定的績效考核體系，按效付費(fèi)，充分發(fā)揮資金效益，提高污水收集處理全系統(tǒng)運(yùn)行效能。